Ci sono tante di quelle storture in questa storia da renderla un cardine per esemplificare come in un colpo solo si possa riuscire a mortificare diritti, pregiudicare il lavoro e la vita delle persone, e gestire male risorse pubbliche pur rispettando formalente la legge. Per questo vale la pena illustrarla. Le burocrazie sono maestre nell’infilarsi in strade che non portano da nessuna parte – anzi, che a volte conducono esattamente nella direzione opposta a quella verso cui ci si dovrebbe dirigere. Ma quelle strade, che sono inutili e dannose per i comuni mortali, hanno il pregio del già fatto. E questo per le burocrazie è un valore in sé, essendo le burocrazie stesse nate per custodire standard che a volte rendono più facili le cose, ma che possono anche diventare i peggiori nemici quando, come avviene nelle faccende umane, si manifestano le necessità di aggirare ostacoli e aggiustare strategie.

Al centro della storia c’è la gara d’appalto bandita lo scorso 30 giugno dalla Usl 2 dell’Umbria per affidare i servizi di assistenza domiciliare e residenziale a persone con particolari fragilità. Per semplicità, partiamo dalla contraddizione più evidente: il bando è stato oggetto di critiche per diversi motivi che vedremo di qui a poco; la direzione dell’Usl, il 3 agosto scorso l’ha difeso con un puntuto comunicato stampa in cui, facendo riferimento alle critiche, si denunciavano «affermazioni allarmistiche, gratuite e prive di fondamento». Appena una settimana dopo però, la stessa Usl ha deciso di sospendere la gara. Sicché ad oggi non si sa bene cosa succederà. Già non è poco, ma c’è molto di più in questa storia, così tanto da renderla un esempio al contrario.

Le critiche

Nelle critiche al bando si sono ritrovate unite Legacoop sociali e Confcooperative, Cgil, Cisl, Uil e l’Associazione generale cooperative italiane (Agci). Le sei organizzazioni hanno inviato una lettera ai consiglieri regionali in cui sono state messe in fila una serie di questioni. Intanto c’è la durata dell’appalto prevista dalla gara: quella mole di servizi, che hanno a che fare con la vita quotidiana di centinaia di utenti, veniva messa a bando per sei mesi. Sei mesi, in una materia del genere, sono un lasso di tempo del tutto incongruo per mettere a punto interventi efficaci. Due anni fa peraltro era successa una cosa analoga, e i servizi sono andati avanti di proroga in proroga fino a questo nuovo bando, per cui non si è sentita la necessità di affidare un appalto che avesse una durata adeguata. Rotolare di proroga in proroga non è esattamente la condizione migliore per programmare un servizio del genere: l’orizzonte temporale è così ristretto e l’incertezza del futuro è talmente pervasiva da riflettersi inevitabilmente tanto sulle condizioni di chi lavora quanto sull’utenza. E dire che negli stessi capitolati d’appalto (si veda l’articolo 7) si fa riferimento a un personale cui, giustamente, si richiede che «mantenga un contegno cortese e premuroso e che adotti un linguaggio chiaro e comprensibile». Salvo poi condannarlo di fatto, quel personale, a una precarietà perenne. Ma la pratica della proroga dev’essere considerata un valore in sé, dalla burocrazia dell’Usl 2 Umbria che ha ordito il bando. Nel comunicato di risposta alle critiche l’ente fa infatti esplicito riferimento al fatto che «la durata potenziale dell’affidamento è di 18 mesi» (corsivo nostro). In effetti nel bando si prevedono proroghe fino a un massimo di quella durata. Risulta però abbastanza agevole comprendere come le proroghe potenziali non sono l’equivalente di appaltare un servizio per 18 mesi fin dall’inizio, che peraltro sarebbe anche quello un tempo incongruo per una programmazione decente.

Il lavoro all’angolo

L’appalto mordi e fuggi non è l’unico motivo di penalizzazione del fattore lavoro, e quindi della qualità del servizio, contenuto in questo bando. Intanto, nel capitolato non è richiesta come vincolo (né prevista una premialità per) l’eventuale esperienza maturata nel settore dalla forza lavoro che si intende impiegare. E ciò è accaduto nonostante il 90 per cento circa dell’intera gara (15 milioni divisi in tre lotti) sia costituito da costo di lavoro. Ma c’è di più: perché per due dei tre lotti in cui è diviso l’appalto (uno per Terni, Narni, Amelia e Orvieto, gli altri due per Foligno, Spoleto e la Valnerina), si prevede che i servizi vengano remunerati non in base alle ore di lavoro programmate, bensì in base alle presenze degli utenti nelle strutture. Per capirsi, è come se il ministero dell’Istruzione pagasse i docenti non in base alle ore di servizio svolte e previste dal contratto nazionale bensì in rapporto ai tassi di assenza degli alunni a scuola.

La logica del massimo ribasso

Durata dell’appalto mordi e fuggi e pagamenti aleatori in due lotti su tre sono altrettanti elementi di precarizzazione del servizio, delle vite di chi lavora per offrirlo e, di fatto, incentivi all’abbassamento della qualità che si riversano su un’utenza che avrebbe invece bisogno di uno sguardo privilegiato, viste le difficoltà in cui si dibatte. Ma c’è anche di più. Perché nonostante a parole il bando si basi sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (cioè della valutazione costi/servizi offerti), di fatto, grazie a un calcolo che privilegia di gran lunga il soggetto che offre il ribasso più consistente, l’appalto si trasforma in una gara al massimo ribasso. E questo succede in una regione in cui maggioranza e opposizione hanno approvato all’unanimità una risoluzione nell’Assemblea legislativa che giudica «fondamentale non utilizzare formule legate al massimo ribasso, sia nella lettera che nella sostanza, per tutelare la qualità dei servizi e del lavoro» (corsivo ancora nostro). E non finisce qui, perché nei cassetti di Palazzo Cesaroni giace una proposta di legge presentata da consiglieri di diversi schieramenti, volta analogamente a superare la logica del massimo ribasso negli appalti di questo tipo. È per questo che Andrea Bernardoni, presidente di Legacoop sociali, chiede «per quali ragioni e a tutela di quali interessi si sia bandita una gara di soli sei mesi che disattende le indicazioni fornite all’unanimità dal Consiglio regionale». Ed è per questo che Valerio Natili, segretario della Fisascat Cisl, denuncia «la pratica del massimo ribasso in un appalto che per grandissima parte è costituito da costi per la retribuzione di lavoratori e lavoratrici». Ma non è ancora tutto.

Fuori dalla storia

Non è ancora tutto perché, per dirla con le parole di Andrea Tonucci, del direttivo della Federazione italiana per il superamento dell’handicap (Fish), è la logica stessa dell’appalto in questo ambito, oggi, a essere «fuori dalla storia». L’appalto misura infatti le prestazioni in termini di quantità. Il problema è che la questione delle disabilità è intimamente di qualità. Non c’è persona uguale all’altra, e soprattutto non c’è piano di vita uguale all’altro. La questione del piano di vita è dirimente, poiché sono più di tre lustri che l’Onu, con la Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, ha sancito il diritto delle persone con disabilità a una vita indipendente. Quella convenzione è diventata legge dello Stato in Italia, con la ratifica avvenuta nel marzo 2009. Una delle conseguenze principali di questo approccio è che si è cominciato a parlare di budget di progetto, per le persone con disabilità; di uno strumento cioè che superi la frammentazione degli interventi di assistenza e li aggreghi in una sorta di portafoglio unico da destinare al perseguimento degli obiettivi di assistenza e di vita indipendente delle persone – di ogni singola persona – in base alle proprie esigenze di autonomia ed esistenziali. Non è una questione da anime belle, è una questione di diritti. L’antagonismo tra le polarità di qualità e quantità è il punto sul quale Tonucci batte di più: «Occorre abbassare la necessità quantitativa di supporti, innalzando la qualità dei supporti stessi, e quindi lasciandosi definitivamente alle spalle la logica dell’appalto che ricalca quella del tanto al chilo».

Lo sforzo da fare

Si capisce che si tratta di una vera e propria rivoluzione, visto lo stato in cui ci troviamo. Non ci sono solo da superare le logiche delle gare mordi e fuggi e del massimo ribasso. È l’impalcatura stessa fondata sull’appalto in tema di servizi socio-sanitari a essere letteralmente fuori dal tempo. E, più in là, è la logica vagamente pelosa dell’assistenza che fa da alibi alla negazione di diritti delle persone con disabilità che dev’essere messa fuori dalla storia. Quanto c’è da fare lo si capisce dalla situazione in cui ci troviamo: con burocrazie che bandiscono gare ontologicamente inadatte a superare i problemi alla cui risoluzione dicono di puntare. Per cominciare si potrebbe partire dall’invito di Tonucci, uno che per spostarsi ha bisogno di far girare le ruote della carrozzina sulla quale è seduto: «Prima di decidere di muoversi occorre sapere dove dirigersi, se non si vogliono sprecare risorse». Sennò si imboccano le strade delle burocrazie, inutili e dannose, ma rassicuranti perché si è sempre fatto così.

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